Avaliação e gestão de riscos não comprovados: análise de casos judiciais de aplicação do princípio da precaução em Portugal - Gonçalves, V. (2018)
A aplicação do princípio da precaução na avaliação e gestão de riscos não comprovados e potencialmente graves para o meio ambiente ou para a saúde pública (em áreas de actividade como co-incineração de resíduos, antenas de telemóveis, culturas OGM, produtos químicos) tem revelado alguma ambiguidade na interpretação do conceito de precaução, conhecimento insuficiente dos efeitos potenciais de actividades que podem causar danos e falta de mecanismos e estruturas operacionais para apoiar as decisões. Em disputas judiciais, em particular, os juízes têm ainda dificuldade em conduzir análises baseadas em factos originados em ramos da ciência que não a ciência jurídica. O funcionamento da justiça administrativa resulta por isso prejudicado e com discricionariedade e imprevisibilidade no processo de decisão. Este estudo pretende esclarecer como o princípio da precaução tem sido interpretado e aplicado pelos tribunais em Portugal na análise de conflitos associados com a existência de riscos incertos para o ambiente ou a saúde pública. Para isso desenvolve uma metodologia para análise e comparação das decisões dos tribunais que envolvem a aplicação do PP. Pretende ainda contribuir para o debate sobre como superar o nível atual de discricionariedade, ambiguidade e imprevisibilidade nas decisões cautelares. A fim de permitir avaliar o grau de consistência das decisões dos tribunais na análise de riscos comparáveis e a proporcionalidade das decisões em relação à gravidade dos riscos, foi elaborado um quadro teórico de análise baseado em três atributos considerados elementos chave da aplicação do PP: nível de gravidade dos riscos, nível de prova requerido sobre os danos potenciais e nível de severidade das medidas cautelares. Com vista a desenvolver a aplicação empírica foi identificado o conjunto de casos com sentenças e acórdãos constantes da base de dados do Ministério da Justiça relativos a providências cautelares associadas a situações de perigo iminente de danos incertos no período de 2007 a 2014. Estes casos situam-se nas áreas da co-incineração de resíduos, linhas elétricas de alta tensão, construção de barragem e de parque eólico e gestão de recursos de pesca. As decisões dos tribunais e sua fundamentação nas diferentes instâncias judiciais foram analisadas. Constatou-se que os tribunais decidem diferentemente em diferentes instâncias, defendendo ou não as providências cautelares, com argumentos contraditórios no mesmo caso ou em casos semelhantes: utilizam diferentes fontes de prova, têm diferentes níveis de exigência de prova, dão prioridade a diferentes interesses. O PP foi invocado pelos juízes em várias instâncias e as decisões quando favoráveis às providências cautelares foram baseadas na sua aplicação. Constatou-se também que os juízes enfrentam dificuldades, como o uso de informações relevantes pouco claras sobre a natureza dos riscos e a ponderação de interesses. Parece haver também alguma falta de clareza na aplicação do conceito de precaução. Nas decisões de primeira instância, parece verificar-se uma maior propensão para a aceitação de providências cautelares quando a saúde humana possa ser ameaçada. No entanto, as decisões do Supremo Tribunal Administrativo são sempre desfavoráveis às providências cautelares. Os resultados obtidos permitem concluir que a decisão de aplicar ou não o PP surge pouco clara, com ambiguidades quanto à determinação do nível de gravidade dos riscos e do nível de incerteza que justifica a sua invocação . Para contrariar o uso de informações pouco claras e insuficientes sobre as incertezas existentes, levando a decisões contraditórias, parece desejável a regulamentação do PP com requisitos e critérios mais explícitos quanto à gravidade dos riscos nas diferentes áreas de actividade, quanto ao nível de prova requerido (em relação aos perigos e à ponderação de interesses) e quanto à relação de ambos com o nível mais ou menos forte de aplicação das medidas de precaução. Neste contexto, será muito importante que os tribunais disponham do apoio técnico e científico especializado de alta qualidade na análise de informações ambientais e económicas.