Temática e horizontalização na política externa brasileira: um estudo exploratório do processo decisório nos governos de Fernando Henrique Cardoso - Maitino, Martin Egon (2019)
Nos estudos sobre política externa brasileira, é comum a ideia da horizontalização uma nova configuração nos processos decisórios, caracterizada pela relativa perda de influência do Itamaraty e pela participação de outros atores do Executivo. A tese central da literatura associa a transformação a um processo iniciado na redemocratização, o que dificulta a compreensão de casos desviantes, como a participação, em períodos históricos anteriores, de órgãos econômicos em negociações comerciais. Como alternativa, exploramos a hipótese de que a horizontalização varia conforme o assunto a ser analisado isto é, de que a temática afeta a pluralização do processo decisório na política externa brasileira. Mais especificamente, perguntamos: em que medida as proposições da literatura se mantêm em situações não vinculadas à temática econômica? O trabalho discute a questão em duas frentes. Conceitualmente, propomos a análise do fenômeno não como processo, mas como característica da unidade decisória, vinculada a decisões específicas. Empiricamente, exploramos a hipótese, perguntando como a temática interage com os mecanismos que afetam a dispersão da unidade decisória. Para isso, tomamos por base um mecanismo que conecta os efeitos distributivos domésticos da política à pluralização da arena decisória. Aplicamos métodos de process tracing, observando se a temática é uma condição necessária para o mecanismo. A análise se dá em dois casos típicos com efeitos distributivos e sem participação presidencial destacada vinculados às temáticas ambiental e de saúde: as negociações do Protocolo de Kyoto (1996-2001) e do contencioso das patentes de medicamento (2001). Os resultados revelam que a temática é uma dimensão importante para a compreensão da produção da política externa e precisa ser mais bem trabalhada pela literatura. Para fortalecer as hipóteses, é preciso atentar a suas condições de escopo e à variedade de padrões de relação entre os atores a exploração de arenas temáticas revelou-se um caminho produtivo para isso. Outra contribuição diz respeito aos efeitos da temática, pouco explorados pela literatura. Pensando as temáticas como subsistemas, identificamos dimensões para pensar sua relação com a pluralização: o conhecimento técnico, a distribuição e o peso de recursos de poder, a comunidade de especialistas na temática, os canais institucionalizados de contato com atores não-governamentais e o histórico de interações no próprio subsistema.