Institutos de participação popular na administração pública - Perez, Marcos Augusto (1999)
O presente estudo é fruto dos trabalhos que desenvolvi entre 1994 e 1999, no curso de pós-graduação da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, sob a orientação da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Seu objeto é o debate dos institutos jurídicos que asseguram a participação popular na Administração Pública, institutos estes que têm proliferado nos últimos anos no Brasil, fruto que são de intensa produção legislativa, bem como de variada discussão doutrinária, não somente jurídica, é de se notar, mas multidisciplinar, destacando-se, principalmente, as discussões feitas pela ciência da administração, pela ciência política e pela sociologia. Nosso objeto, no entanto, é eminentemente jurídico e tem como móvel a procura das respostas às indagações que interessam em maior grau aos operadores do Direito, tais como: em que se fundamentam os institutos de participação popular na Administração Pública; como se encontram normatizados esses institutos no direito brasileiro; como tem se dado a aplicação desses institutos; quais os poderes e deveres que a aplicação desses institutos enseja tanto para a Administração Pública quanto para os administrados; como têm os Tribunais encarado a aplicação desses institutos participativos. É de se dizer, desde logo, que a participação, enquanto atividade eminentemente política dos cidadãos, é um dos pressupostos do Estado Democrático. Vale frisar que somente será democrático o Estado onde houver participação dos cidadãos no exercício do Poder, ainda que a simples participação não garanta a existência de democracia, ante a imprescindibilidade de outros requisitos, tais como a igualdade, a legalidade, a pluralidade, o respeito às minorias e outros mais. A participação pode se radicar no exercício de todas as funções estatais: legislativa, jurisdicional, administrativa. Mas é sobre esta última que se centrará o objeto de nossas investigações. Sobre institutos jurídicos que se baseiam na participação do cidadão no exercício da função administrativa do Estado. Institutos que se configuram genericamente como instrumentos jurídicos que possibilitam ao administrado atuar em colaboração com os órgãos estatais ou fiscalizá-los, visando ao eficiente desempenho da função administrativa. Não se insere entre os objetivos deste trabalho, reitere-se, o estudo de instrumentos jurisdicionais ou legislativos que possibilitem ao cidadão participar do exercício dessas respectivas funções, ainda que visem ao controle dos atos da Administração Pública, como ocorre com as petições e reclamações às comissões legislativas contra ato de autoridade administrativa, ou no caso da ação popular e do mandado de segurança. Ainda que esses institutos jurídicos se coloquem, em sentido amplo, como instrumentos participativos de controle da Administração Pública, sua abordagem, no presente trabalho, deslocaria excessivamente o seu eixo central que, frise-se, encontra-se na sondagem dos institutos eminentemente administrativos de participação popular no exercício da função administrativa do Estado. Fixado o objeto de nosso estudo, vale tecer algumas observações introdutórias acerca da relevância do debate que ora se propõe. Três são os fatores que nos moveram a escrever o presente trabalho e que, segundo nos parece, são determinantes da atualidade e da importância da reflexão ora produzida. O primeiro deles é a evidente imbricação do debate da participação popular na Administração Pública com o debate da democratização do Estado e das relaçõessociais, cuja atualidade é incontestável2 e cuja renovação é não somente importante, mas imprescindível para o aperfeiçoamento das instituições públicas, seja do ponto de vista político, seja do ponto de vista jurídico. O segundo fator encontra-se na experiência já colhida pelos operadores do Direito, através da aplicação dos muitos institutos jurídicos de participação popular na Administração Pública existentes na legislação brasileira, os quais fornecem substrato prático ao estudo ora desenvolvido. Nesse sentido, moveu-nos a ambição de discutir a natureza jurídica e o modo de funcionamento desses institutos, de modo a auxiliar os referidos operadores na correta interpretação dos mesmos. O terceiro fator e o mais polêmico deles, conforme veremos no desdobramento do presente estudo, revela-se pelo casamento dos escopos dos institutos de participação popular na Administração Pública com aqueles almejados pela reforma administrativa no Brasil. Conforme se sabe, a Emenda Constitucional nº 19 tentou promover, no Brasil, um projeto de reforma administrativa e modernização do Estado. Os desígnios dessa reforma vinham expostos genericamente no documento divulgado pela Presidência da República intitulado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.3 Tais desígnios não se afastavam daqueles perseguidos, hoje, pela Administração Pública em todo o mundo: maior eficiência no desempenho das atividades da administração; maior agilidade e capacidade gerencial; maior legitimidade e transparência; maior aproximação com a sociedade, seja através do cultivo de formas de colaboração, ou parceria, seja através da instituição de novas formas de controle da qualidade da atuação administrativa. Na verdade, esses objetivos constituem, atualmente, o norte da Administração Pública, tendo em vista o ambiente de crítica e de reavaliação que em torno desta foi criado nas últimas duas décadas do século XX, não somente no Brasil, mas em toda parte do mundo. Esses objetivos, a serem lembrados no decorrer do presente estudo, são os mesmos que orientam a criação dos institutos de participação popular na Administração Pública. Melhor dizendo, os institutos de participação popular fazem parte dessa nova sensibilidade5 direcionada a resolver problemas estruturais que afligem a Administração Pública. Os institutos participativos voltam-se, dessa forma, à construção de um novo modelo de relações Administração-cidadão, modelo que se pretende calcado na colaboração, informação, transparência e garantia de direitos dos administrados, na simplificação de acesso aos serviços públicos e na qualidade dos mesmos. É de grande atualidade e relevância, portanto o debate sobre os institutos de participação popular na Administração Pública.