Difusão de políticas agrárias no nordeste brasileiro: uma análise do modelo de reforma agrária assistida de mercado - Rodrigues, Paula Valéria Ferreira de Almeida (2023)
A questão fundiária no Brasil é considerada um problema histórico em virtude da concentração de terra no país nas mãos de um restrito grupo de atores - Estado, Igreja, pessoas ou empresas. Desde meados do século XX, os modelos de reforma agrária tornaram-se objetos em disputa para o acesso à terra. Em decorrência disso, leis, normas e resoluções articulam programas e políticas que visam promover a reforma agrária no país. A partir da década de 1990, dois programas compõem a política agrária brasileira: a reforma agrária convencional, via desapropriação de terras improdutivas executada pelo INCRA, e a Reforma Agrária Assistida de Mercado, que financia terras para agricultores sem-terra ou com pouca terra, de responsabilidade também do governo federal e executada na época pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário. O modelo de acesso à terra através da Reforma Agrária Assistida de Mercado (RAAM) foi idealizado pelo Banco Mundial e instituído no Brasil em 1997 com o discurso institucional de diminuir os conflitos e a pobreza rural num contexto político e ideológico de referenciais globais de novas ideias que influenciou o governo Fernando Henrique Cardoso a pensar alternativas aos modelos tradicionais de políticas públicas dispendiosos para o Estado. Esta política é caracterizada pelo financiamento para a compra e a venda de terras em caráter voluntário entre agentes privados, sem que ocorra a desapropriação, ou seja, trata-se de uma lógica influenciada pelo mercado capitalista para processos de desenvolvimento, especialmente em países do chamado Terceiro Mundo. O objeto de estudo desta tese, nesse sentido, é o processo de difusão da política de Reforma Agrária Assistida de Mercado nos estados nordestinos. Buscase, dessa forma, compreender esse processo através do enquadramento teórico da difusão de políticas públicas com foco na abordagem dos mecanismos de difusão de políticas, destacando quais os elementos que contribuíram para a adoção deste modelo no Brasil e sua difusão na Região Nordeste. Portanto, a pesquisa tem como objetivo geral analisar o processo de difusão da política de Reforma Agrária de Mercado nos governos subnacionais da Região Nordeste. A pergunta que norteia esta pesquisa é: como os governos subnacionais nordestinos implementaram o modelo de reforma agrária baseado no mercado, ou seja, quais foram os mecanismos utilizados no processo de difusão do modelo de Reforma Agrária de Mercado nos governos subnacionais nordestinos? Para alcançar o objetivo, foram realizadas entrevistas semiestruturadas com pesquisadores da temática, gestores do atual programa de financiamento de terras nos estados nordestinos, o Terra Brasil, e atores ligados aos diversos movimentos sociais de luta pela terra (Comissão Pastoral da Terra – CPT, Confederação dos Trabalhadores da Agricultura – CONTAG e Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra – MST). Foi realizada, também, uma análise documental dos boletins divulgados pelo Painel de Indicadores do antigo Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA) para caracterizar os programas que operacionalizaram este modelo de acesso à terra no Brasil e documentos do Banco Mundial referentes à política. Como principais resultados, a pesquisa identificou os mecanismos aprendizado, emulação e coerção na difusão da RAAM, constatou que o modelo foi adotado com projeto-piloto operacionalizado pelo Governo do estado do Ceará em 1996, no âmbito do Programa de Combate à Pobreza Rural (PCPR) São José com inserção de um componente fundiário denominado Reforma Agrária Solidária; Iniciou sua difusão pelo Nordeste brasileiro por concentrar a maior quantidade de pobreza do país e por apresentar um ambiente favorável à adoção, haja vista que estavam em execução nos estados nordestinos os Projetos de Combate à Pobreza Rural, sendo utilizada a estrutura física, institucional e de pessoal dessa política. A partir de 1997, o governo brasileiro realizou um acordo de cooperação técnica e financeira com o Banco Mundial em um contexto de referencial global neoliberal, projeto político de Fernando Henrique Cardoso de combate à pobreza rural, e inseriu a reforma agrária na agenda do Programa de Comunidade Solidária (PCS), difundindo a Reforma Agrária de Mercado para os estados da Bahia, do Maranhão e de Pernambuco e expandindo o financiamento de terras no estado do Ceará, operacionalizado através do Programa Cédula da Terra (PCT). Em 1998, dentro de um debate sobre a proposta do Novo Mundo Rural, foi criado o Fundo Rotativo de Terras, chamado de Banco da Terra, inserindo os estados da Paraíba, do Rio Grande do Norte, de Alagoas, de Sergipe e do Piauí na RAAM. A implementação deste modelo foi fruto da articulação política dos gestores dos governos subnacionais, cuja atuação foi preponderante para a execução do modelo juntamente com o governo central e contando com o apoio financeiro e a assistência técnica e intelectual do Banco Mundial.