Comunidade solidária: engenharia institucional, focalização e parcerias no combate à fome, à pobreza e à desnutrição - Burlandy, Luciene (2003)
Dois traços característicos da política social brasileira se destacam: o acesso desigual aos programas e a falta de articulação entre os diferentes setores de governo. Os segmentos menos pobres, dentre os pobres, são os que proporcionalmente mais se apropriam dos serviços e benefícios sociais prestados, fazendo com que os programas sociais tendam a reproduzir, e não compensar, as desigualdades sociais existentes. Este estudo analisa dois programas de nutrição que integraram a Estratégia Comunidade Solidária (CS), um arranjo macro-setorial de combate à pobreza, investido da missão de promover acordos entre diferentes setores de governo e sociedade civil, no sentido de direcionar prioritariamente um conjunto de programas sociais para os municípios e segmentos populacionais mais pobres. O estudo analisa a primeira fase da CS (1995-1998) avaliando (a) as estratégias utilizadas para aprimorar a focalização e alocar recursos do Programa de Distribuição Emergencial de Alimentos (PRODEA) e do Programa de Combate à Desnutrição Materno - Infantil (PCDMI) de acordo com as prioridades estabelecidas (b) o potencial das arenas institucionais existentes em promover parcerias e acordos entre os atores, visando aperfeiçoar a focalização dos programas no Estado do Rio de Janeiro. Foram analisados: a correlação entre os critérios técnicos adotados para definir os municípios prioritários (baseados na conjugação de indicadores de indigência, mortalidade infantil e desnutrição), calculada pelo método Kendall’s Tau; a concordância entre os ranks municipais a partir dos três indicadores, calculada pela estimativa da diferença de posição dos municípios nos três ranks, e também avaliada pelo coeficiente de Kappa, e a concordância entre os municípios definidos como prioritários e os efetivamente atendidos; o processo de implementação, nos níveis federal, estadual e municipal (oito estudos de caso). Os dados foram obtidos a partir de documentos oficiais e entrevistas com integrantes das arenas institucionais e gerentes dos programas. Dentre as conclusões destaca-se que o uso conjugado dos três critérios na seleção de prioridades foi complexo pela baixa concordância entre os ranks. A CS avançou no objetivo de convergir os programas para os municípios mais pobres, através de suporte técnico e reforçando sua capacidade em capturar recursos estaduais e federais, mas teve interferência limitada na definição orçamentária para esses programas. As arenas institucionais constituíram mecanismos importantes na promoção de um acesso mais amplo e diversificado da clientela, por serem compostas de representantes de diversas organizações sociais. No entanto, as decisões tenderam a favorecer grupos já incluídos em redes sociais de apoio; conseqüentemente os grupos mais vulneráveis, residentes nas áreas rurais tiveram dificuldades em serem incluídos. Limites na estrutura de gestão municipal, equipamentos e recursos humanos constrangeram a performance dos programas, dificultando a implementação dos critérios técnicos de focalização. Poucos avanços foram alcançados em termos de articulação intersetorial. Por último, levanta-se a hipótese de que, caso não sejam implementados mecanismos efetivos de monitoramento e ampliação da capacidade institucional local, os recursos serão transferidos para os municípios mais pobres, mas não alcançarão os segmentos populacionais mais vulneráveis.